Aanvul­lende vragen over ontwik­ke­lingen in of nabij Natura 2000-gebieden

Indiendatum: 17 nov. 2022
Antwoorddatum: 13 dec. 2022

Bij e-mail van 17 oktober 2022 heeft de fractie van de Partij voor de Dieren technische vragen over ontwikkelingen in of nabij Natura 2000-gebieden gesteld. Deze vragen zijn op 21 oktober beantwoord. De beantwoording heeft bij ons geleid tot aanvullende vragen. Meervoudig ruimtegebruik wordt de Brabantse standaard in het ruimtelijk domein omdat er niet voldoende grond beschikbaar is voor al onze ambities en doelstellingen.

1. Bent u met ons eens dat dit meervoudig ruimtegebruik niet ten koste mag gaan van de primaire functies van een gebied? Zo nee, waarom niet?

Antwoord:
Hierop is geen eenduidig antwoord te geven nu niet duidelijk is wat wordt verstaan onder de primaire functie van een gebied. Wij vinden meervoudig ruimtegebruik belangrijk om onnodig ruimtebeslag te voorkomen. Het gaat dan bijvoorbeeld om een bedrijventerrein waar tevens invulling wordt gegeven aan de opgaven voor klimaat, energie en duurzaamheid. De ontwikkeling van functies moet daarbij uiteraard altijd passen bij het gebied en moet ook rekening houden met de effecten op omliggende functies en waarden. Dit volgt uit de instructieregels waarin de basisprincipes voor een evenwichtige toedeling van functies en activiteiten met een diepe, ronde en brede afweging zoals opgenomen in paragraaf 3.1.2 van de Interim omgevingsverordening (IOV). Gemeenten werken dit uit in het bestemmingsplan. Voorgaande betekent dus ook dat de functie van een gebied -na een zorgvuldige afweging- kan veranderen, bijvoorbeeld agrarisch gebied kan veranderen in stedelijk gebied.

2. Indien ja bij de vorige vraag: Bent u met ons van mening dat hiervoor een betere prioritering van functies nodig is?

Antwoord:
Nee, prioritering van functies is tijds- en gebiedsafhankelijk en niet altijd op voorhand vast te leggen. Juist daarom is in de Omgevingsvisie De Kwaliteit van Brabant en de IOV, het diep-rond-breed werken vastgelegd. Dit laat onverlet dat in sommige gebieden een bepaalde functie prevaleert, binnen het Natuurnetwerk Brabant (NNB) geldt vanuit de instructieregels voor het NNB bijvoorbeeld dat er geen nieuwe ontwikkelingen mogelijk zijn behoudens voor zover de IOV daarvoor specifieke kaders heeft opgenomen.

3. Indien nee bij de vorige vraag, kunt u onderbouwen waarom volgens u de prioritering in de IOV voldoende is?

Antwoord:
Zie vraag 2.

4. Bent u van mening dat in de IOV voldoende is vastgelegd welke functies wel samen kunnen in een gebied en welke functies met elkaar conflicteren? Zo ja, waar blijkt dit volgens u uit?

Antwoord:
Nee, de IOV legt niet vast welke functies wel of niet samen ontwikkeld kunnen worden. Dat volgt immers uit de afweging die gemaakt moet worden. Bij die afweging moeten gemeenten toepassing geven aan de instructieregels uit de IOV. Met deze instructieregels worden naar onze mening de provinciale belangen op goede wijze geborgd.

Zelfs in de situaties waar wél goed is afgebakend wat wel en niet kan in een gebied, kan controle en handhaving in de praktijk complex zijn. Activiteiten die worden toegestaan kunnen op het moment van vergunningverlening acceptabel zijn, maar na verloop van tijd kan de situatie veranderen zoals we ervaren bij de vergunningverlening voor windturbines. Tevens kan een activiteit door kleine vergunningvrije cumulaties langzaam groeien en uiteindelijk – hoewel juridisch toegestaan - onacceptabel worden voor de rest van de omgeving.

5. Bent met ons eens dat idealiter niet alleen toezicht zou moeten zijn op vergunningverlening maar dat er ook toezicht zou moeten zijn op verdere groei van activiteiten, en vooral bij cumulatie van activiteiten? Zo nee, waarom niet?

Antwoord:
Nee, zolang activiteiten juridisch zijn toegestaan, bestaat er in het kader van toezicht en handhaving geen grond op te treden. Mochten de gevolgen van een activiteit onaanvaardbaar worden, door veranderende inzichten of bv cumulatie, dan moet het juridisch kader (bestemmingsplan of de vergunning) aangepast worden. Toezicht is daarvoor principieel ongeschikt.
Overigens geldt dat de vergunningverlening gebaseerd op de Wabo (bouwen, gebruik en milieu) in het algemeen een gemeentelijke bevoegdheid is. Onze sturing daarop is indirect via de instructieregels van de IOV voor het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan bevat immers het kader waarbinnen activiteiten zich mogen ontwikkelen. Dat geldt ook voor vrijwel alle vergunningvrije activiteiten die in het Besluit omgevingsrecht zijn opgenomen. Voor zover wij bevoegd gezag zijn voor de vergunningverlening houden de omgevingsdiensten in opdracht van ons toezicht op de toegelaten activiteiten en naleving van alle wet- en regelgeving waarvoor wij bevoegd zijn. Dit doen zij conform de specifieke prioritering van de betrokken categorie, die wij als opdrachtgever daaraan gegeven hebben.

6. Bent u van mening dat voldoende capaciteit, kennis en informatie beschikbaar is voor toezicht op verdere groei en cumulatie van activiteiten? Zo ja, waar blijkt dat uit?

Antwoord:
Zoals hierboven is aangegeven moeten groei en cumulatie van activiteiten in eerste instantie gereguleerd worden via het bestemmingsplan, straks omgevingsplan. Toezicht op naleving van het bestemmings- of omgevingsplan is de verantwoordelijkheid van de gemeente. Het is ons overigens bekend dat gemeenten kampen met een capaciteitsprobleem. Wij hebben geen signalen dat er bij gemeenten onvoldoende kennis of informatie beschikbaar is.
Voor zover wij bevoegd gezag zijn in het kader van de Wabo zijn wij verantwoordelijk voor de toetsing van vergunningaanvragen aan het bestemmingsplan en de naleving van de vergunning. Wij zijn van mening dat de omgevingsdiensten, binnen onze opdracht en daarvoor beschikbare middelen, de taken voor het hele VTH-domein, zeer wel kunnen uitvoeren en dit ook doen.

7. Wat is het signaal vanuit gemeenten en Omgevingsdiensten daarover? Hebben zij voldoende kennis en ambtelijke capaciteit voor gedegen toezicht?

Antwoord:
Voor zover onze taak als Wabo bevoegd gezag, staan wij voortdurend in overleg met de diensten. Voor zover ons signalen bereiken vanuit de diensten dat er knelpunten ontstaan, op welk gebied dan ook, zoeken we daarvoor een oplossing. Ten aanzien van dit onderwerp hebben ons geen signalen bereikt.
Gemeenten zijn verantwoordelijk zijn voor de eigen opdrachtverlening aan de omgevingsdienst (en daarmee ook de opdracht voor toezicht) voor zover het de uitvoering van gemeentelijke taken betreft die zijn uitbesteed aan de omgevingsdiensten.

Door het gebruik van open normen (in de IOV en in het Omgevingsplan van gemeenten) krijgen initiatiefnemers meer ruimte om activiteiten uit te oefenen en krijgen de bevoegde gezagen meer afwegingsvrijheid in de vergunningverlening. Ook zijn door het gebruik van open normen de provinciale belangen zoals Natuur, minder strak omkaderd.

8. Bent u met ons eens dat er door het gebruik van open normen meer mogelijk is wat betreft activiteiten in de natuur? Zo nee, waarom niet?

Antwoord:
Nee, binnen de instructieregels voor natuur zijn in de IOV geen open normen gehanteerd vanwege de aanwezige provinciale belangen en de provinciale verantwoordelijkheid om de natuur te beschermen. Gemeenten moeten de bescherming vertalen naar het omgevingsplan. Dat betekent dat er geen vergunningen voor nieuwe activiteiten verleend kunnen worden, behoudens voor zover de (interim) Omgevingsverordening dat mogelijk maakt.

9. Bent u met ons eens dat door het gebruik van open normen, de kans op procedures bij de rechter toeneemt en dat dit meer tijd en geld gaat kosten? Zo nee, waarom niet?

Antwoord:
Dat is afhankelijk van de situatie. Open normen bieden de mogelijkheid om in gezamenlijkheid tot een goede afweging te komen, die recht doet aan de in het geding zijnde belangen. In zo’n geval ligt een gang naar de rechter minder voor de hand. Aan de andere kant kan er inderdaad ook discussie ontstaan over zo’n open norm. Overigens kan het bevoegd gezag besluiten tot het vaststellen van beleidsregels die invulling geven aan zo’n open norm.

10. Bent u met ons eens dat in het geval van (bijvoorbeeld) een beroepszaak tegen een vergunning voor een activiteit die gevolgen heeft voor beschermde natuur, de rechter nu toetst aan normen en dat bij open normen de bescherming dus niet of minder goed geborgd is? Zo nee, waarom niet?

Antwoord:
Het is niet duidelijk welke vergunning ‘voor een activiteit’ wordt bedoeld. Er zijn namelijk veel activiteiten waarvoor een vergunning verleend moet worden, zoals voor bouwen, milieu, natuur, water, afwijken van het bestemmingsplan et cetera.
De IOV bevat vanuit het provinciaal belang instructieregels voor het omgevingsplan. Dat betekent dat een gemeente eventuele open normen uit de IOV concreet moet vertalen in het omgevingsplan, rekening houdend met omliggende waarden en functies. Een correcte vertaling van de instructieregels voor het NNB is daarbij een belangrijk aspect waar wij op toezien bij de totstandkoming van bestemmingsplannen, straks het omgevingsplan. Het verlenen van een vergunning moet vervolgens binnen het omgevingsplan passen.
Voor afwijkvergunningen van het bestemmingsplan ligt dit anders omdat daarin de juridische vertaling van de instructieregels en eventuele open normen die daarin staan, opgenomen moet worden. Behoudens de gevallen zoals benoemd in het Besluit omgevingsrecht, moeten afwijkvergunningen aan ons college worden voorgelegd. Wij bezien daarbij of er een juiste vertaling is gegeven van de door PS vastgestelde instructieregels. Pas daarna vindt een eventuele toetsing van een rechter plaats. Een rechter beziet hierbij niet alleen of op juiste wijze gevolg is gegeven aan onze instructieregels maar beziet ook of er een zorgvuldige belangenafweging aan het besluit ten grondslag is gelegd.
Onder de Omgevingswet wijzigt dit systeem. Als een gemeente wil afwijken van het Omgevingsplan moeten zij de instructieregels uit de Omgevingsverordening toepassen. Een afwijkvergunning wordt niet meer standaard aan ons college toegestuurd voor reactie. Vanwege de borging van de provinciale belangen zijn wij daarom voornemens om voor afwijkvergunningen over diverse onderwerpen van specifiek provinciaal belang adviesrecht in te stellen, waaronder het Natuurnetwerk Brabant.

11. Bent u met ons eens dat het aangaan van een procedure om natuur te beschermen voornamelijk afhankelijk is van lokale natuurverenigingen (het zogenoemde piepsysteem) en dus onzeker, in elk geval geen level playing field tegenover de ruimere vergunningverlening die door de inwerkingtreding van de (I)OV en de Omgevingsplannen tot stand komt?

Antwoord:
Nee, zie antwoord op vraag 10.

12. Indien nee bij de vorige vraag, waarom is de natuur volgens u straks nog even goed beschermd als wanneer er geen open normen worden gehanteerd?

Antwoord:
Zie antwoord op vraag 10.